INVERSIÓN PUBLICO-PRIVADA PRE-PANDEMIA UN ACIERTO PARA LA INFRAESTRUCTURA EN MÉXICO.
Edición Octubre
Por: Ing. Dulce Anabel Domínguez Delgado
Subdirector de Análisis de Proyectos Intermodales. SICT
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Hoy Secretaria de Infraestructura Comunicaciones y Transportes), en particular la Dirección General de Conservación de Carreteras, ha buscado en la gestión de la red carretera federal libre de peaje, diversos instrumentos de contratación con terceros, a fin de optimizar el ejercicio de los recursos asignados para la conservación y mantenimiento de la red carretera federal libre.
En el 2004, la Dirección General de Conservación de Carreteras, implementó los contratos plurianuales (3 años) llamados PROPIMI (Proyecto Piloto de Mantenimiento Integral) con el propósito de reunir en un solo contrato de obra pública, todos los conceptos de trabajo de mantenimiento como son, el mantenimiento rutinario de tramos y puentes, la conservación periódica, la reconstrucción de tramos carreteros, el señalamiento y la asistencia vial, a fin de disminuir costos de mantenimiento, aprovechando economías de escala y ahorro en los tiempos de contratación sobre todo en los inicios de los ejercicios, que para ese entonces los recursos se autorizaban hasta el mes de marzo o abril ocasionando la perdida de la temporada de estiaje, que es la mejor época para el avance de los programas de mantenimiento, ya que los contratos por ser plurianual se le requería revalidar el contrato.
Bajo la opinión del usuario de estas carreteras en cuanto a su nivel de satisfacción este proyecto piloto se consideró exitoso.
El proyecto PROPIMI dejo de ser piloto para convertirse en un programa de mantenimiento Integral (PROMAI), mismo que continuo desde el 2007 al 2009 y luego del 2010 al 2012. No se continuo con este proyecto debido a que la SHCP no volvió a autorizar para estas obras la plurianualidad, la cual es fundamental para estos proyectos.
A finales de la primera década del siglo XXI, la Dirección General de Conservación de Carreteras instrumentó un nuevo esquema de contratación plurianual (7 años), para el mantenimiento de la red carretera federal considerando la experiencia obtenida en los PROPIMI y PROMAI, así como también en los contratos PPS (Proyectos de Prestación de Servicios), promovidos en ese entonces por la SHCP, para este caso la Dirección General de Conservación de Carreteras, buscó un punto intermedio entre las modalidades de contratación de obra pública un PPS, cuyo resultado derivo en un contrato CPCC (Contrato Plurianual de Conservación de Carreteras).
En estos contratos, por primera vez en la historia de la DGCC se incluyó, como forma de pago el cumplimiento de estándares de servicios tanto para la superficie de rodamientos como para el derecho de vía, señalamiento, estructuras y servicio de vialidad, en este modelo la financiación proviene de la Administración Pública y la conservación y gestión del activo lo realiza una empresa privada, quien es remunerada por esta actividad de acuerdo a su desempeño medido por indicadores de calidad.
Cabe señalar que los contratos Plurianuales, hoy son una necesidad para el uso óptimo de los recursos en la Inversión Pública, dada la escases de contar con recursos asignados que año con año disminuyen; con la emergencia sanitaria que estamos pasando y la inflación que cada vez va mas a la alza, es importante hacer uso de este medio de contratación ya que propicia obras con mayor calidad y costos más competitivos, aprovecha las economías de escalas, haciendo más responsables a las empresas constructoras en cuanto a riesgos, entre otros la responsabilidad de elaborar la propia ejecutora de los proyectos de ingeniería.
Los proyectos regulados por la Ley de Asociaciones Publico Privadas (LAPP), son aquellos que se realizan con cualquier esquema para establecer una relación contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final y en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con el objetivo de aumentar el bienestar social y los niveles de inversión en el país.
Con este tipo de esquemas, tanto el ente público como el privado comparten los riesgos y se mejora la eficiencia de los proyectos debido a que todo se mide con estándares de desempeño.
México ha evolucionado favorablemente en los últimos 15 años y es actualmente uno de los países de América Latina con mas proyectos con el esquema de Asociación Publico – Privada.
Para que un privado pueda realizar un Proyecto APP, es necesario que el sector publico realice un procedimiento de licitación y tenga la solvencia económica y técnica para poder aplicar a la licitación.
Para estar en la posibilidad de realizar un proyecto bajo alguna modalidad de APP, se requieren integrar varios estudios.
El análisis Costo-Beneficio es el tipo de estudio que permite demostrar que los proyectos son susceptibles de generar un beneficio social, considerando los costos y beneficios directos e indirectos que se generan para la sociedad; Mientras que el Análisis del Comprador Público-Privado es una metodología de evaluación cuyo objeto es comparar el costo de desarrollar un proyecto a través de un esquema de asociación público-privada, respecto al costo de realizarlo a través del proyecto público de referencia, en términos ajustados por riesgo y cuyo resultado es el valor por el DINERO.
El indicador de Valor por Dinero mide la diferencia entre el costo de un Proyecto público de referencia desarrollado bajo el esquema de obra pública tradicional, contra un proyecto desarrollado bajo el esquema de asociación público-privada, en donde se demuestre que este último esquema genera beneficios mayores a los que se obtendrían en caso de que los servicios o la infraestructura fuera proporcionada por el sector público.
El índice de elegibilidad, es una herramienta de evaluación en etapa temprana del proyecto que consiste en un cuestionario estructurado, compuesto por variables específicas, mismas que serán analizadas de forma cuantitativa y cualitativa, a efecto de obtener un valor numérico que facilite a las Dependencias o Entidades tomar una decisión respecto a si un proyecto puede ser ejecutado mediante un esquema de asociación público-privada.
El análisis de riesgos es una matriz que presenta de forma ordenada los riesgos de un proyecto donde se expone su descripción, cuantificación y asignación, ya sea al sector público o al privado, así como las estrategias de mitigación, independientemente de la asignación de los mismo. Dicha matriz, permitirá obtener los costos por riesgo, tanto para el proyecto público de referencia como para el proyecto de asociación publico privada. Ahora bien, el análisis de rentabilidad social o evaluación socioeconómica es un tipo de análisis del proyecto de inversión cuyo objeto es conocer el efecto de los recursos utilizados en la producción de los bienes y servicios sobre el bienestar de la sociedad en su conjunto. Dicha evaluación debe incluir todos los factores del proyecto, es decir, sus costos y beneficios directos, así como la externalidad y los efectos indirectos e intangibles que se deriven del mismo.
Los proyectos APP, llegan a partir del 16 de enero de 2012 con la publicación de la Ley de Asociaciones Publico Privada y se van perfeccionando a partir de las reformas a dicha ley, para el caso en concreto con su ultima reforma publicada DOF el 15 de junio de 2018, así como su reglamento publicado el 20 de febrero de 2017 y a solicitud de la SHCP, por lo que la DGCC propusó como proyecto piloto 3 propuestas de mantenimiento en diferentes tramos de la red carretera federal libre ubicadas en el norte, centro y sur de la República Mexicana, más adelante se licitaron 7 proyectos más todos ellos comprendidos en los siguientes estados.
Tabasco, Veracruz, Guanajuato, San Luis Potosí, Querétaro, Hidalgo, Estado de México, Tlaxcala, Puebla, Nuevo León, Coahuila, Tamaulipas, Chiapas, Campeche y Yucatán.
Posteriormente nacieron más proyectos que fueron un acierto para la conservación a largo plazo del corredor principal que cruza el país. Para ello la DGCC analizó en conjunto la Red Carretera Federal Libre para obtener los datos necesarios que determinarían la selección de los tramos carreteros que podrían incluirse en un esquema de Asociación Publico Privada.
Entre los valores determinantes para la selección de los tramos a ser mantenidos bajo el esquema de Asociaciones Público Privadas, se tomo en cuenta la Ubicación en la Red Básica y Corredores, la condición física actualizada del tramo carretero, tener un volumen de transito a fin de asegurar la viabilidad del proyecto, conforme a los requisitos señalados en la propia LAPP (Ley de Asociación Publico Privada).
Para llegar al contrato APP, que es el instrumento donde se establece el acuerdo de voluntades entre el ente público y el ente privado, en virtud del cual este último se obliga a prestar un servicio de largo plazo al sector público o a los usuarios finales, a cambio de una contraprestación determinada, en función de la calidad del servicio prestado y del resultado alcanzado; y para lo cual el ente privado se obliga a diseñar, construir, renovar, equipar, rehabilitar, operar, conservar o mantener ciertos activos, a proveer ciertos servicios auxiliares, y a invertir u obtener los recursos necesarios para ello.
El acto jurídico que da nacimiento a una APP, debe ser muy claro y preciso, pues debe de establecer de qué manera se van a compartir los riesgos entre el sector público y el privado, así como indicar los niveles de desempeño o estandares de desempeño (las especificaciones y parámetros de desempeño en calidad, que deban satisfacerse en la prestación de un servicio, o en la construcción, ejecución y mantenimiento de la infraestructura que se realicen bajo el esquema de asociación público-privada) que se tomaran en consideración para el pago de la contraprestación.